Борис Руснак – експерт з місцевого самоврядування, заслужений юрист України, в 1999–2003 рр. – голова Асоціації органів місцевого самоврядування Чернівецької обл. Викладав конституційне, муніципальне й адміністративне право в Чернівецькому національному університеті і на Чернівецькому факультеті Одеської юридичної академії. В 1998–2002 рр. працював заступником голови Чернівецької обласної ради, у 2009–2010 рр. – заступник керівника апарату обласної державної адміністрації, тривалий час очолював юридичний відділ ОДА. За рекомендацією Михайла Папієва призначений радником чернівецького міського голови (2011–2014). Надавав консультації депутатам Новодністровської і Чернівецької міської рад під час резонансних відставок мерів Руслана Панчишина і Миколи Федорука у 2011 р. Розмовляли про кандидатури на посаду секретаря, підстави дострокових виборів і припинення повноважень міського голови Олексія Каспрука.



«Каспрук вносив кандидатуру секретаря з порушенням»

Рік тому «Буковинський центр» провів круглий стіл «Криза в Ратуші: компроміс, ізоляція, перевибори?», присвячений різним перспективам виходу із ситуації, що склалась у Чернівецькій міській раді. З того часу нічого не змінилось: секретаря так і не обрано. Перевиборами погрожували тоді – погрожують і досі. Скільки, з точки зору закону, може триватиме ця невизначеність?

Якраз, очевидно, прогалина закону і дає можливість це робити... Відповідно до законодавства, у 30-денний термін після першої сесії міський голова вносить кандидатуру секретаря на розгляд сесії. [У грудні 2015 р. Олексій] Каспрук вносив кандидатуру [Володимира Сєхова], але з порушенням процедури, бо кандидатура вноситься у вигляді проекту рішення – адже з будь-якого питання рада приймає рішення. А Закон «Про доступ до публічної інформації» вимагає, щоб усі проекти рішень, які мають прийматися радою, за 20 робочих днів були оприлюднені. Якщо Ви пригадуєте, міський голова взагалі не оприлюднив рішення – а після того, як я публічно покритикував його в ефірі, то він вніс за 4 дні. Не за 20, а за 4 дні «пустографку» – там не було кандидатури.

Якби кандидатуру Володимира Сєхова обрали – її можна було оскаржити?

Можна було. Є прецеденти, коли суди скасовують рішення рад з різних питань із-за того, що порушена процедура прийняття рішення – зокрема, не було оприлюднено за 20 робочих днів. Наприклад, зараз таке дражливе питання створення наглядових рад – у Дніпропетровській обл. суд скасував рішення міської ради про створення наглядової ради, так як за 20 робочих днів не було оприлюднено проект цього рішення. Просто у нас в Чернівцях немає або зацікавлених, або професійно підготовлених людей, щоб оперативно ці порушення закону оскаржувати в суді.

Черга за депутатами...

Каспрук вніс кандидатуру [секретаря], рада вже її не обрала – тепер право внесення кандидатури перейшло до депутатів. Тобто насьогодні є підстави звинувачувати міську раду в бездіяльності, бо вона вже більше року не вносить свою кандидатуру.

Це є одним із пунктів, яким Олексій Каспрук аргументує намір розпустити міську раду.

Це єдиний пункт, який справді має місце.



«Закон не визначає способу внесення кандидатури секретаря»

Міський голова прямо говорить, що депутати не подають підписи...

Не підписи. Підписи – це вигадка Каспрука. Депутати повинні внести кандидатуру. В який спосіб вони це зроблять – значення немає, бо закон способу внесення не визначає. Я дивився регламент міської ради – там також немає процедури. Тому я вважаю, що депутати (більше половини має бути, половина плюс один хоча би) повинні провести зібрання, скласти протокол, проголосувати. Якщо проголосує та кількість голосів, якої достатньо – подати протокол і це буде пропозиція депутатів по внесенню кандидатури. Необов’язково підписи.

І це матиме законну силу?

Безперечно.

Голосування також може бути анонімним?

Так точно! Тільки кількість голосів. Невипадково ж голосування таємне – а чого тут воно повинно бути відкрите? Так як хочеться Каспруку, щоб він потім міг на когось впливати, щоби депутати не проголосували таємно. Є варіанти внесення кандидатури. Просто депутати, очевидно, не знають, а Каспрук шантажує тим, що мають бути підписи. Я допускаю, що, можливо, є депутати, які готові за певну кандидатуру проголосувати – про це Каспрук, до речі, говорив на зустрічі з гостями-депутатами зі Сходу й з Півдня – що є зібрані підписи і готові в таємному режимі проголосувати, але немає підписів про внесення кандидатури. Я вважаю, що це просто маніпуляція з боку Каспрука. Якщо є та кількість депутатів, які готові внести кандидатуру – повинні зібратись, оформити протокол про своє засідання і внести цей протокол. Це є законна пропозиція депутатів.

Що стосується заступників [міського голови]: не всі заступники затверджені і не повністю вкомплектований склад виконкому, що призводить до того, що не можуть провести вчасно засідання, бо немає кворуму. Кандидатури до складу виконкому – це є теж прерогатива міського голови і, відповідно, це пряма вина Каспрука, що він не знаходить кандидатури, які би могли бути підтримані радою. Заступників за чинним Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування» затверджує рада, але не написано хто вносить кандидатури. Чув думку депутатів, що має внести Каспрук. Необов’язково! Може внести депутатська фракція, може внести постійна комісія, може внести будь-який депутат, бо в законі не визначено хто має право внести кандидатури. Тобто тут винуватий і міський голова, і депутати, що вони не вносять кандидатури на заступників.



«Норму про позачергові вибори реалізувати неможливо»

Ви говорите, що зараз дискусія в засобах масової інформації, в політичному середовищі про можливі перевибори грає на користь Каспрука, тому що бажане видається за дійсне. Що підстав для перевиборів фактично немає. Але чи є юридичні підстави – зокрема, в тому зверненні, яке озвучив Олексій Павлович?

Я прочитаю норму Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», яка дає право Верховній Раді призначити позачергові вибори: наприклад, «якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян...» Далі, увага: «...Ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом». Це принциповий момент!

Закон приймався в 1997 р., тоді, коли прокуратура мала функцію загального нагляду. Прокуратура здійснювала правовий нагляд за законністю діяльності місцевої ради, міського голови, виконкому і т.д. Як відомо, внесені зміни до Конституції і прийнятий новий Закон «Про прокуратуру», які цю функцію з прокуратури зняли – але ні на кого не поклали. Очікувалось, що ця функція перейде до префектури, якщо вона буде утворена. Поки що префектури не утворені і ця функція ні на кого не покладена. Тобто малось на увазі: рада прийняла рішення, компетентний орган (прокуратура) опротестовує, а рада ігнорує процес, не розглядає його. Тоді прокурор звертається до суду, суд скасовує це рішення і визнає неправомірною бездіяльність ради, бо вона не розглянула протест. Зараз цього органу немає. Взагалі цю норму реалізувати сьогодні неможливо.

Але Ви обмовилися, що питання секретаря – це поки що єдина підстава, яку можна розглядати для призначення позачергових виборів.

Формальна підстава – так. Єдине: написано в законі, що Верховна Рада може призначити вибори, якщо є відповідний висновок парламентського комітету з питань державного будівництва, [регіональної політики] і місцевого самоврядування. Цей парламентський комітет будь-яку підставу оцінює з точки зору права і з точки зору важливості, наскільки це впливає на функціонування місцевого самоврядування. Формальна підстава є – але чи є вона достатньою для призначення позачергових виборів? Це оцінює парламентський комітет.

Яка частка відповідальності Каспрука – якщо він також не вносить альтернативну кандидатуру?

Зараз депутати мають вносити, вини Каспрука немає. Якби депутати внесли – і знову ця кандидатура не буде підтримана, то право внесення знову переходить до Каспрука. Але депутати ж навіть не спробували внести! Тому це формальна підстава, але, на мій погляд, недостатня.



«Фищуку вистачило розуму не направляти клопотання»

Багато конфліктних моментів закладено в самому Законі «Про місцеве самоврядування».

Така модель реалізована на рівні міста. Я чув, як деякі депутати докоряють Каспруку, що він не є головою ради, а тільки головуючий. Це правда. У будь-якому місті чи селищі ради «безголові», бо немає голови ради – немає керівника. Це неповноцінна модель, бо міський голова справді не є головою міської ради – він лише головує на її засіданнях. Але подивіться, як Олексій Павлович головує на засіданнях сесії... Мені не подобається той формат спілкування з депутатами, який він собі дозволяє. Він – виконавець рішень ради, його перша функція – організація виконання рішень, прийнятих радою. Як може голова підписати рішення ради, а потім казати, що це рішення не можна виконати, тому будуть діяти ті тарифи, що були? Вже за це треба виганяти з посади! Як головний виконавець він не може давати оцінку рішенню – він же його не зупинив.

А затягування сесій і відправка проектів на довивчення – це позитивний чи негативний момент?

Я вважаю, що це момент позитивний. Я не був на жодному засідання виконкому, коли Каспрук вперше був обраний головою. Але люди, які були на засіданнях, казали, що 60 питань встигали розглянути за годину-півтори. Яка якість розгляду цих питань? Що, за годину-півтори в 60 питаннях можна розібратись?.. Я не виключаю, що, можливо, сесії десь і навмисно затягуються, але я думаю, що це намагання депутатів приймати якісні рішення, розібратись глибоко. Звинувачувати в цьому депутатів, які працюють на громадських засадах, що вони витрачають в 10 разів більше свого вільного часу і розбираються в проектах рішень – це абсолютно безпідставно. Це навіть дурість з боку міського голови.

Чому, на Вашу думку, звернення до парламенту направив Олексій Каспрук, а не губернатор Олександр Фищук?

За законом має право і той, і другий.

Але Фищук розглядав цю можливість, коментував її ще в грудні 2016 р., заявляв, що в обласній адміністрації вивчають підстави для того, щоби це звернення спрямувати. І далі – тиша.

У Фищука вистачило розуму не направляти безпідставне клопотання. Очевидно, юристи там підказали, що для такого клопотання немає підстав. Тому він і не надсилав його, він виявився розумнішим. Можливо, на нього не так сильно тиснули, як на Олексія Павловича – можливо, він не так піддається тиску, як Олексій Павлович (сміється).

Я озвучив формулу і має бути рішення суду: «за наявності підстав», які я вище зачитав, «висновків відповідного комітету», «рішення суду про визнання актів ради незаконними». Але не будь-яких актів – бо кажуть, що є такі рішення, які судом скасовано. Не будь-які, а згідно формули: що прокурор вніс протест, а рада не розглянула його – тоді прокурор звернувся і суд скасував. А таких рішень немає, бо немає компетентного органу. Юристи підказали губернатору, що рішення суду немає, клопотання-вимоги компетентного органу немає, бо органу такого немає – то чого гратися в те, що не спрацює? А Олексій Павлович, наскільки я знаю, навіть з юристом не радився. Бо я читав клопотання – його не юристи писали.

Документ читається як політична заява.

Не має права міський голова шарпати парламент по якихось своїх забаганках. Я на місці парламенту знайшов би спосіб належним чином нагадати про це міському голові. Стаття 19 Конституції, частина 2, вимагає від посадовців «діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Я перечитав закон: немає цієї формули – то на якій підставі міський голова надсилає клопотання до Верховної Ради?



«Система противаг у місті надає переваги раді»

Всі, хто бачили текст заяви – і депутати, і згодом начальник юридичного управління Олександр Шиба – підтвердили, що Олексій Каспрук, попри те, що усно заявляв і про мерські вибори, в тексті цього моменту не зафіксував. А чи є підстави для перевиборів міського голови?

Олексій Павлович, хоч він і хвалиться, що головує другий термін, на жаль, проявив у своїй політичній заяві непрофесіоналізм, сказавши, що треба перезавантажити всю систему місцевого самоврядування в місті. Систему місцевого самоврядування складають: територіальна громада міста (як її перезавантажити?), міська рада, всі виконавчі органи ради, міський голова, органи самоорганізації населення. То якщо всю систему, то треба всіх, усі виконавчі органи переформатовувати – а це дурня, звичайно.

Говорити треба те, що ти маєш на увазі. Я юрист, я буквоїд. А якщо він мав на увазі раду і себе – не може він сам на себе подати клопотання до парламенту. Але може це зробити легше: написати заяву про дострокове припинення своїх повноважень. [Чернівецька міська] рада бере цю заяву до відома і звертається до Верховної Ради про призначення позачергових виборів. Якщо ти вже справді хочеш перезавантаження, то будь чесним: направ до Верховної Ради клопотання про [міську] раду, а сам склади повноваження. А він сказав, що за перевибори ради і міського голови, а направив клопотання тільки про позачергові вибори ради. Про себе – жодних рухів.

На Вашу думку, такі підстави є?

От для голови – більшості не треба, в голови інша формула. Для голови непотрібно реакції компетентних органів. Законодавець вибудував систему противаг на рівні міста, надаючи переваги раді, хоча у практичній діяльності переваги ніби на боці голови. Бо він призначає і звільняє всіх керівників виконавчих органів, він донедавна призначав і звільняв усіх керівників комунальних підприємств. Він скликає сесії, він формує порядок денний, він головує, може ветувати рішення, розпоряджається коштами і т.д. Але щодо ради він має право тільки на таке клопотання – за строго написаною формулою.

Що стосується впливу ради на голову, то припинити повноваження ради може тільки територіальна громада. І якщо Верховна Рада призначає позачергові вибори, то це вона дає право територіальній громаді або обрати знову тих самих, або обрати інших. А що стосується голови: 1) може припинити громада, 2) може припинити рада двома третинами голосів у таємному голосуванні, 3) може сам подати у відставку і 4) може міська рада звернутись так само як він до Верховної Ради призначити позачергові вибори. Для такого клопотання ради безліч підстав, бо написано в законі: якщо міський голова порушує Конституцію і закони. Він порушує закони на кожній сесії. Подивіться, скільки проектів рішень, які йдуть від виконавчих органів, вносяться з порушенням вимог закону про їх оприлюднення. Та часом сьогодні вносять і сьогодні приймають! І таких порушень море! Тому припинити повноваження Каспрука підстав більше, ніж достатньо.



«Рада має право оголосити недовіру»

Депутати ж навіть не змогли проголосувати за висловлення недовіри міському голові.

Тому що так це не робиться. З голосу, з ходу такі речі не роблять – такі речі треба готувати. По-перше, має бути проект рішення. Рада має право оголосити недовіру простою більшістю голосів відкритим голосуванням і має право достроково припинити повноваження двома третинами голосів таємним голосуванням. І з того, і з того питання готується проект рішення, за 20 днів оприлюднюється – це ж також питання громади. Це міський голова, обраний громадою над собою як членами територіальної громади. А вони з ходу голосували це питання... Звичайно, так не проголосують. Питання треба готувати – і громадськість підключити, провести, можливо, кілька круглих столів, щоб громадськість розуміла, що це не просто вибрики – а що справді є підстави для такого рішення.

У листопаді 2016 р. депутати в Новодністровську висловили недовіру міському голові – і далі ніяких наступних кроків зроблено не було, ніяких спроб припинити повноваження.

Були, але не набрали голосів і вони робили неправильно – вони також з ходу це робили, не готувалися заздалегідь. Недовіра – це не звільнення з посади. Це осуд.

...Сигнал, попередження.

Так, це жовта карточка, а червона карточка – це дострокове припинення повноважень. Це різні речі. Депутати і голови часто не розуміють різниці. До речі, коли [у 2011 р.] достроково припиняли повноваження [чернівецького міського голови Миколи] Федорука – він також закидав депутатам, що «можете висловити недовіру». Можливо, розуміючи, що недовіра – це не звільнення з посади. Але депутати тоді не без моєї допомоги прийняли правильне рішення. Так само в Новодністровську свого часу, коли йшла мова про колишнього міського голову [Руслана] Панчишина, повноваження якого дострокого припинили. А зараз немає професійного рівня підготовки, немає юристів, які належно володіють цією матерією.

Це Ваш закид у тому числі на адресу юридичного управління міської ради?

Давайте розберемось: що таке юридичне управління? Ви правильно сказали: «юридичне управління міської ради», а не міського голови. Це виконавчий орган ради, але подивіться, коли виникає конфліктна ситуація – чий бік приймає начальник управління? Міського голови. Чому? Бо призначає і звільняє з посади і його, і всіх працівників міський голова. Така недосконалість цієї моделі місцевого самоврядування, яка реалізована в законі. Тобто самою моделлю місцевого самоврядування, закладеною в законі, дуже часто провокуються такі конфліктні ситуації. Це ж не тільки в Чернівцях, в багатьох містах – може, не такої гостроти, не такої глибини, але конфліктів дуже багато по всій Україні між міськими головами і депутатами.



«Криза в Ратуші організована Бурбаком»

Незадовго до звернення міського голови була спроба розпустити фракцію Об’єднання «Самопоміч» чи відкликати окремих її представників. На Вашу думку, відкликання 6 депутатів могло принаймні відтермінувати політичну кризу в Ратуші?

По-перше, Ви знаєте як вона і ким була організована – [народним депутатом Максимом] Бурбаком... Але мені не сподобалась позиція самих депутатів, що вони так швидко здалися. По-друге, в цьому випадку рішення приймає рада. Тобто не просто вони складають повноваження і йдуть. Депутат має право скласти повноваження, але рішення приймає рада, і якщо раді стає відомо, що він написав заяву під тиском, то рада може не задовільнити її.

Депутати й відмовились...

І правильно зробили, бо всі знають, що вони написали заяви під тиском. Це провокація Бурбака: скрізь у цих глибоких конфліктах за кулісами стоїть Бурбак, бо його не влаштовує той склад ради, який є.

Депутати говорили прямо, що це політичний тиск, але формально відклали питання на довивчення.

У такому випадку рада має право не задовільняти заяву і не приймати відповідного рішення. В Законі [«Про статус депутатів місцевих рад»]: «Повноваження депутата місцевої ради можуть (можуть!) припинятися достроково ... за рішенням відповідної ради» «з особистою заявою депутата місцевої ради про складення ним депутатських повноважень». Тобто на розсуд ради – рада може прийняти, а може не прийняти. Тому якщо заяви були написані під тиском, то буде дуже правомірне рішення ради, якщо вона не задовільнить ці заяви і вони залишаться депутатами. І це буде правильно з усіх боків – і з політичної, і з правової точки зору.



Розмовляв Святослав Вишинський — спеціально для БЦ

Фото-знімки Ігоря Константинюка — спеціально для БЦ

Розмова відбувалась у «Literatur Café» Культурно-мистецького центру «Українська книга» (Центральна площа, 10)

________________________________________

Дивитись більше:

________________________________________

Читати більше:

Інтерв’ю | Віталій Мельничук: «Голосування за Кушнірика було емоційним»